论文关键词:征信;监管模式;行业自律;征信监管体系
论文摘要:征信业监管体系的完善对于促进我国征信业的规范发展具有重要意义目前,我国征信业监管体系尚不完善本文在分析国外征信业监管体系的基础上,结合我国当前征信业的监管现状,提出了完善我国征信业监管模式的主要思路和建议
一完善征信业监管体系的必要性
完善征信业监管体系的目的是通过运用征信法规开展征信监管实行行业自律等方式,规范征信机构的行为,维护征信市场的正常秩序,促进征信业健康稳定发展,保障被征信人的合法权利具体表现在以下几个方面：
(一)促进我国征信业快速健康发展的必然要求
随着我国经济市场化程度的加深,加快征信业发展己成为社会共识,而仅靠征信业的自然发展无法满足市场紧迫的现实需要,必须由政府进行推动征信监管机构作为政府推动的执行者,可以通过制定征信业发展的整体规划,认可征信机构的执业资格,监管征信机构和征信市场的运作,营造良好的行业竞争氛围,培育市场需求主体等多种方式,促进征信市场的形成,确保征信业的快速健康发展
(二)维护被征信人合法权益的客观需要
征信业涉及征信机构被征信对象征信产品使用者等多个方面,对各方的权利义务和各环节运作都要进行规范,其中保护被征信人合法权益是征信监管的重要内容征信业监管体系一般通过三种途径维护被征信人合法权益,一是通过征信立法保障被征信人的知情权异议权纠错权等权利,同时明确界定征信机构数据采集的范围和用途数据扩散的条件等二是赋予部分政府部门专门负责实施被征信人数据保护事宜三是以多种方式确保被征信者及时发现问题并以较低的成本提出异议和加以解决,树立被征信者对征信机构的信心
(三)健全市场经济体制下的社会信用体系的重要保障
从各国市场经济发展经验来看,比较成熟的市场经济体制的运行都是以完善的社会信用体系为基础的征信监管部门用经济的行政的法律的手段规范征信市场,可以促使征信机构合法采集和利用信息,并在全社会逐步建立起失信约束机制,加大被征信主体的失信成本,促使其从自身长远利益出发,自觉规范自身的市场行为,维护信用市场秩序,在全社会营造讲诚实守信用的浓郁氛围,推进社会信用体系建立
二国外征信业监管模式选择与启示
(一)国外征信业监管模式概述
由于征信数据及其处理结果在某种程度上比较敏感,因此不论哪一国政府对征信行业都要进行监督管理,但各国对监管体系的选择有很大的区别目前国际上主要存在以下几种监管模式：
1.美国模式——以征信公司商业运作为基础的征信业监管模式
美国巴西秘鲁哥伦比亚等国家属于这种“美国式”的监管模式,这一模式的实质表现为政府对征信行业的监管主要体现在制定和细化征信法律法规方面,行政监管手段相对弱化它的主要特征是政府不对征信行业实施任何准营许可,征信业实行完全的自由准入制,征信机构的生存与发展完全取决于市场的需求在这种模式下,政府必须具备比较完善的征信业法律体系,征信活动的全部过程均被纳入法律轨道,征信机构只需依法开展征信业务即可同时,为形成相互制约机制,这些国家往往会由两个或两个以上的政府机构对征信行业实行监管,监管部门主要是在信用监督和执法方面发挥作用
2.欧洲模式——以中央银行建立征信系统为基础的征信业监管模式
这种模式以比利时德国和法国等欧洲国家为代表与美国相同,欧洲经济发达国家也非常重视征信立法工作,但是完善的法律并不能取代监管机构对征信机构严格的行政监管按照法律规定,欧洲国家成立征信公司必须向国家数据保护机构登记同时,由于中央银行建立中央信贷登记系统,有关信息的搜集与使用等方面的管理制度也由中央银行提供并执行,因而对征信机构的监管通常由中央银行承担
3?郾“政府驱动型”监管模式——以政府为主导建立的征信业监管模式
一些发展中国家属于这种“政府驱动型”的发展模式,这一模式的实质表现为政府不仅是征信市场的监管者,而且是促进该国征信行业发展的直接推动力它的主要特征是政府监管部门对资信评级机构和评级业务的推动及有效监管是评级业务发展的主要动力之一在该模式下,国家一般会对评级机构的市场准入资格认定以及评级业务范围的核准等做出明确规定,而且有的国家的监管机构还直接参与发起设立评级机构但这种模式容易产生一些副作用,如这些国家征信机构的生命可能会由政府所左右,而不是由市场来决定等
(二)国外征信业监管模式对我国的启示
启示一：政府对征信业的管理方式与该国征信业法律体系的发展状况密切相关
从国际经验看,征信法律法规越完善,政府的直接管理职能就相对弱化,征信行业的发展也比较规范;法律法规不健全,政府或中央银行的直接管理职能就更为重要一些,征信业的发展状况就容易受政府行为的影响在我国,征信业的发展只有十几年的历史,相关的法律法规基本空白,因此,在加快征信立法进程的同时,征信监管部门对该行业进行必要的监管显得尤为重要
启示二：各国监管机构不仅管理征信业,而且还代表政府直接推动征信业发展
征信行业的发展是一个相当长的过程,单纯依靠市场的力量很难在短期内建立起完善的信用体系,因此需要借助政府的推动,无论是信用制度的建立征信机构的建设,还是信息的披露社会信用文化的培育等,都离不开政府的制度供给和积极推动各国的征信监管机构在征信业的发展过程中,不仅管理征信业,而且还是政府推动的执行者即使是在征信行业发达的美国,也离不开监管机构的直接推动例如,美国资信评级业发展的主要动因就是政府将信用评级作为债券市场的准入条件,同时,监管部门于1975年以“全国认可的统计评级机构”方式对标准普尔穆迪惠誉的评级机构资格进行了认定通过这种形式,不仅直接推动了这些评级机构的发展,而且规范了评级市场,方便了投资者和监管者对评级结果的使用
启示三：征信业的发展历史和发展现状是各国选择征信监管模式的主要依据
对于征信业发达的国家而言,随着征信市场的形成和完善,以制度约束和行业自律为主的监管模式也会随之形成而对于征信业刚刚起步的国家,为便于集中管理,统一筹划和资源利用,缩短征信体系建设周期,减少行政冲突,往往由政府直接推动建设征信系统,并由一个机构对征信业进行独立监管我国征信机构建设虽然有一定基础,但从整个体系建设来看,基础还十分薄弱,要在短期内形成高效统一的征信市场,建成比较完善的征信体系,必须由政府进行组织推动同时,为便于行业的协调发展,应明确由一个监管机构对征信业进行集中监管随着征信体系建设的日渐完善,再逐步向政府监管与行业自律相结合的方向过渡
三我国征信业监管体系现状
(一)征信法律法规建设滞后,尚未形成刚性的市场监管
征信活动直接涉及公民隐私和企业商业秘密等方面的问题,是一项法律性要求很强的工作目前,我国现有的法律体系中,直接规范征信行业的法律规范主要是以部门规章和地方政府规章为主,缺乏效力层级较高的法律法规同时,各规章之间缺乏协调,没有形成系统全面统一的征信业监管法律体系以各省(市)己出台的地方规章为例目前北京上海天津安徽福建等16个省(市)均己经出台了征信方面的地方规章从总体看,这些规章主要是规范企业信用信息的征集活动,关于个人征信和征信监管方面的规范较少即使涉及到征信监管,各地规章的规定也不尽相同这些规章关于行业监管的条款,大致分为3种类型：第一类,设立新机构行使行业监管职能如上海专门成立了征信管理办公室,深圳成立了信用征信及评级监督委员会;海南湖南成立了信用活动综合监督管理机构;《征信管理条例》(2002年征求意见稿)也有类似规定第二类,由省政府指定一个部门为行业监管部门,大部分为发展改革行政主管部门,如广东安徽和浙江省第三类,由社会信用体系建设领导小组或协调小组行使监管职能,如宁波市等这些地方规章虽对各地的征信业发展起到了一定促进作用,但是,由于各地授权的管理部门和管理方式各不相同,采集信息的范围和对征信活动各当事人权利义务责任规定也有很大差异,不仅加剧了征信业的多头监管,不利于建立全国统一的征信市场,而且由于征信机构缺乏完备的法律法规约束,发展呈现出无序状态,法律监管的约束力大大减弱
(二)行政监管模式尚未成熟,未能形成统一的市场监管
行政监管是法律监管的必要补充,在我国相关法律法规建立健全之前,行政监管尤为重要目前,我国的征信业监管模式尚未成熟,主要表现在：
1.征信监管主体各自为政这里的监管主体是指由谁来对征信业进行监管目前,对征信业进行监管的部门很多,包括人民银行发改委证监会各地建立的监管部门等以资信评级机构为例,目前,资信评级机构在从事不同业务时,归口管理部门也不尽相同,如国家发展改革委负责企业债券发行的评级管理工作;中国人民银行负责银行间债券市场和信贷市场的信用评级管理工作;证监会负责上市公司可转换债券的信用评级管理工作这些部门监管的依据不同,管理要求不一,给评级机构增加了不必要的管理成本同时,由于在责任追究方面没有统一负责的监管机构,被征信人的权益也难以得到保障
2.行政监管措施不到位行政监管的主要内容,一是市场准入按照十六届三中全会提出的“特许经营商业运作”的原则,征信机构必须达到一定标准,具备一定资质二是征信业务规范监管机构必须对征信机构执行征信法规情况和规范运营情况等进行有效监管目前,我国对征信机构进行监管的部门虽然很多,但监管的措施相对有限,行政监管的主要内容无法实现在征信机构的市场准入方面,我国还没有明确规定,什么样的社会中介机构可以从事征信业务以及中介机构如何进入市场即市场准入条件和准入机制在征信业务规范的监管方面,我国还没有出台征信机构的从业人员执业资格执业技术准则行业标准等方面的规范性管理规定资信评级机构的从业人员执业资格执业技术准则等方面迄今为止没有出台任何规范性的管理规定,人民银行于2006年出台了《中国人民银行信用评级管理指导意见》规范评级机构的执业行为,对信用评级标识进行了统一界定,开始对评级机构部分业务进行规范由此可见,由于我国对征信业进行行政监管的法律规范依据不足,各监管部门对该行业的行政监管也相对较弱
(三)征信行业缺乏自律机制,难以达到规范的市场监管
征信机构的行业自律至关重要,作为独立第三方的征信机构长远存在与发展的基础是征信机构的公信力从国际社会看,各征信国家均成立了行业协会,如美国的信用管理协会和信用报告协会等,这些行业协会在整个国家信用体系的建设过程中起到了极大的作用而我国目前的情况是,征信业受发展情况等制约,至今没有行业协会虽然目前存在中华资信评估联席会中国信息协会信用专业委员会各地的资信评估机构总经理联席会等组织,但无论规模影响都较小,尚不能起到行业协会的作用由此可见,我国的征信行业自律机制并未形成,行业内的交流人员的教育培训行业执业技术标准和执业规范的制订等都不能提上议事日程,制约了征信业的规范发展
四借鉴国外监管模式,完善我国征信业监管体系的政策建议
(一)借鉴国外监管模式应遵循的原则
我国在选择对征信业监管模式时应遵循以下几项原则：一是有效性原则我国在选择征信业监管模式时,要充分考虑我国征信行业的发展现状,监管模式要适合我国国情,能够对我国的征信机构进行有效监管二是低成本原则对征信机构监管的成本控制因为监管的高成本最终是要分摊到征信机构身上,不利于我国征信业的长远发展三是可操作原则即强调我国选择的监管模式要有明确的程序设计,要做到在监管中有章可循有法可依在坚持上述几项原则的基础上,借鉴国际经验对探索建立适合我国国情的监管体系具有重要意义
(二)完善我国征信业监管体系的政策建议
规范我国的征信市场秩序,建立社会信用体系,是一项复杂而艰巨的系统工程,包括许多方面的内容,而征信业监管体系的完善无疑是建立社会信用体系的一个至关重要的组成部分针对我国征信监管中的问题,建议从以下几个方面强化：
1.加快征信立法步伐,提供监管的法律依据征信业的监管法规调整对象是征信机构和全社会的征信活动主要内容应当包括规范征信机构资格市场准入从业范围以及高级管理人员任职资格;规范信用信息的采集加工披露和使用;规范被征信人权益保护,异议信用信息的核查处理;规范征信监督管理部门的职责监管方式和有关机构的法律责任及违规处罚等建议尽快颁布《征信管理条例》,对上述内容进行明确规定考虑到征信立法过程较长,在条例颁布前,为尽快规范和促进我国征信行业的发展,可由国务院先行组织相关部门统一协调,统一出台一些暂行性行业指导规范,避免不同地方不同部门各行其是,妨碍全国统一市场的形成同时,要尽快完善配套法律规范出台《政府信息公开条例》,修改现行法律法规中与征信立法相冲突的地方比如《保密法》《商业银行法》《合同法》《贷款通则》等修改后的法律应明确规定,何种数据可以向社会开放开放的方式数据处理和传播的方式范围以及时限等等,为征信活动和征信监管提供参考依据
2.统一监管机构,实施有效监管考虑到我国要在短期内建成比较完善的征信体系,应选择单一监管模式,明确由一个监管机构对征信业进行集中监管监管机构可以新设立也可以在现有的监管部门中指定但无论是新设立还是指定,需把握和解决四个关键问题：一是监管部门的法律授权和权限界定问题从理论上讲,征信涉及全体公民的基本民事权利,属于法律调整的范畴如果没有高层级法律法规的授权,地方政府各部门必定会各自为政,独立监管,公民面临的权利和义务也就会各不相同,违反“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”的宪法规定从全国征信监管实践工作来看,目前,中国人民银行是被国务院唯一明确授权具有监管职责的部门,但并没有从法律上对人民银行授权,因此,人民银行在征信管理工作中面临无法依法行政的尴尬局面,严重制约和影响征信管理职责的履行要实施有效行政监管,必须从法律法规层面对监管部门授权,并明确界定权限范围二是单一监管不能离开相关部门的配合征信数据分散,行业协调和数据集中等都离不开相关部门的支持三是监管部门必须做好职能定位,设计好监管运行机制,制定规范的管理制度,做到既能在征信体系建设中发挥最大的作用,又不过分干预征信机构在市场中的自主行为四是监管方式问题在法律法规出台前,行政手段仍然是主要的征信业监管方式监管机构要根据十六届三中全会提出的“特许经营商业运作”的原则,确定征信机构及其从业人员的准入资质;积极制订市场规则,维护平等竞争秩序;加强业务规范管理,对征信机构提供虚假信息以级定价,侵犯商业秘密和个人隐私等多种行为进行严格查处
3.组建行业协会,加强行业自律管理在完善行政监督管理的同时,应注重发挥行业协会的作用,加强行业间自律初期可由监管部门推动组建信用行业协会,出台同业自律管理办法,并指导行业协会在征信研究制订行业规划和从业标准建立信用评价标准协调行业与政府及各方面的关系加强行业从业人员培训进行国际交流活动等方面发挥作用随着征信行业的发展,行业协会将逐步成熟,逐步实现行业的自我教育自我约束和自我完善
